Catégories
Repères

La rénovation urbaine : primat du bâti et rôle de l’État

Chronique 2 – Repères

Par Émilie Balteau

Les acteurs de la rénovation urbaine développent une stratégie centrée sur le bâti, qui prend appui sur un montage institutionnel lui conférant les traits d’un « gouvernement à distance » et qui rompt avec les approches plus transversales et différenciées des programmes précédents. En conférant ainsi un rôle central à l’espace, elle renoue avec la doctrine ayant présidé à l’émergence des grands ensembles, à laquelle elle entend pourtant s’attaquer en inversant les termes de la proposition. Elle se présente en effet comme une politique de mixité sociale via une diversification de l’habitat couplée à une banalisation urbaine.

« Ainsi, le renforcement de la politique de démolition et de reconstruction des logements vise-t-il à restaurer la « mixité sociale » par une politique volontariste, planifiée et quantifiée, de « rattrapage »  des quartiers pauvres. »

Cyprien Avenel, Sociologie des quartiers sensibles, Paris, Armand Colin, 2010, p. 103-104.

Soutenue par des investissements financiers importants (47 milliards d’euros, dont 11 sont financés par l’ANRU), la rénovation urbaine, née en 2003, est une politique d’ampleur. Avec ses 151 351 démolitions, ses 136 508 constructions auxquelles s’ajoutent 316 024 réhabilitations et 352 444 « résidentialisations », elle concerne 4 millions d’habitants et 490 quartiers qui représentent 20 % du parc de logements sociaux en France, dont 3 % concernés par les seules démolitions1, et touche un grand nombre de villes dont toutes les grandes villes et la quasi-totalité des villes moyennes2.

La rénovation urbaine est une politique de mixité sociale via une diversification de l’habitat (articulée à une banalisation urbaine). À ce titre, elle ne constitue pas une spécificité française et on la retrouve dans plusieurs autres pays (Pays-Bas, Royaume-Uni, Allemagne, Suède, Finlande, États-Unis)3. La spécificité de la rénovation urbaine réside dans la concentration de ses efforts sur l’urbanisme et l’habitat, au détriment d’une approche transversale et de l’articulation des dimensions (où les interventions dirigées vers les habitants – par opposition au bâti – sont renvoyées vers les collectivités locales). À cette focalisation sur les aspects physiques, il faut ajouter la prépondérance du rôle de l’État.

Une approche sectorielle : mixité sociale et banalisation urbaine

La rénovation urbaine contemporaine est donc sous-tendue par l’idée (qu’elle partage avec les politiques qui ont donné naissance aux grands ensembles) selon laquelle l’intervention sur le bâti et l’environnement des quartiers pourrait résoudre les problèmes sociaux qui s’y manifestent : échec scolaire, chômage, insécurité4. Et ces transformations physiques porteraient avant tout leurs effets à travers la restauration de la mixité sociale dans les quartiers, qui serait seule capable de restaurer, à son tour, la cohésion sociale menacée.

La mixité sociale est supposée favoriser l’insertion socioéconomique des ménages défavorisés des quartiers populaires, en contribuant d’une part à diminuer le stigmate résidentiel dont ils sont porteurs, d’autre part à diffuser des modèles positifs de réussite sociale auxquels s’identifier ainsi que (à travers les interactions entre voisins) les normes sociales dominantes. Cette « chaîne d’intentions5. » fait l’objet d’une analyse critique de la part des sciences sociales, et ce au moins depuis les premières études relatives à la rénovation urbaine des années 1950 – 1970, à commencer par celle de Jean-Claude Chamboredon et Madeleine Lemaire sur les grands ensembles qui a donné lieu, en 1970, à l’article de référence intitulé « Proximité spatiale et distance sociale6. »

Les effets (très) incertains de la mixité sociale : « Proximité socio-spatiale, distanciation sociale »

Les travaux menés de part et d’autre de l’Atlantique sur la mixité sociale présentent des résultats variés quant à ses effets sur les quartiers et les populations concernés. Loin de démontrer la présence de conséquences positives sur les catégories populaires, et donc loin des attendus des politiques, ils se rejoignent bien plus sur la manière dont la mixité sociale, tout au moins lorsqu’elle est contrainte par les filières d’accès au logement social, peut renforcer les logiques de la distinction sociale et les tensions qui les accompagnent, et affaiblir les interactions de voisinage7. On retrouve ici les enseignements issus de l’article critique de Jean-Claude Chamboredon et Madeleine Lemaire8 et que les études sur la rénovation urbaine tendent à confirmer. Cette recherche le fera, en mettant notamment l’accent sur la quête par les habitants d’une mise à distance de leur condition, qui passe aussi par un jeu de distance complexe avec les lieux et les gens. Plus largement, les rapports aux autres (et au quartier en général) dépendent en fait d’une multiplicité de facteurs relatifs à des sphères de vie et à des « territoires » autres que ceux du quartier, et dont l’étendue et les caractéristiques varient d’un habitant à l’autre (conférant à l’espace du logement et du quartier une importance différente).

Ces dynamiques s’opèrent, s’agissant de la rénovation urbaine, dans le cadre d’un peuplement qui se renouvelle très peu dans son ensemble. L’effet de la rénovation urbaine sur la mixité sociale apparaît, de ce point de vue, limité : les occupants des nouveaux logements sont très souvent d’origine locale et modeste9. Ce constat renvoie à la persistance de l’image stigmatisée des « cités » malgré la visibilité des opérations réalisées et à la difficulté qui en résulte, pour les promoteurs des nouveaux logements, d’attirer des populations venues de l’extérieur10. Cette mixité sociale toute relative, qui conforte les quartiers prioritaires dans leur fonction d’accueil des populations précaires, ne présage cependant pas de l’absence de transformations sociales en lien avec la rénovation urbaine, tout comme ne doit pas en présager la persistance (voire l’accroissement) statistique des inégalités auxquelles sont exposés les quartiers prioritaires (en termes de réussite scolaire, de santé ou de sentiment de bien être).

Car lorsque l’on resserre la focale d’observation, il apparaît que la rénovation urbaine ait pour effet de renforcer la fragmentation résidentielle et sociale au sein des quartiers rénovés11. Les opérations de démolition (dans les secteurs les plus dégradés) et de reconstruction (dans les parties les plus attractives) conduisent en effet à la reconcentration sur place des habitants les plus précaires parmi les relogés – dans le parc ancien, le moins cher, mais aussi le plus dégradé. Les logements neufs font au contraire office de strate supérieure dans la hiérarchie résidentielle, qui n’est pas pour autant exempte de divisions internes. Cette fragmentation s’accompagne des logiques distinctives évoquées plus haut, qui conditionnent les rapports au quartier et aux autres et s’inscrivent dans les interactions et dans les manières d’aménager l’espace (dans le motif des clôtures notamment). En termes de mixité sociale, le tableau que dépeint la rénovation urbaine pourrait ainsi se traduire, reprenant le titre de l’article de Jean-Claude Chamboredon et Madeleine Lemaire en le déplaçant quelque peu : « proximité socio-spatiale, distanciation sociale ».

Pour atteindre la mixité sociale dans les quartiers, la politique de rénovation urbaine met en place deux leviers : une offre de logement nouvelle et un environnement rendu « banal ». La diversification de l’habitat se traduit par des démolitions et des reconstructions : les premières réduisent la part des logements qui accueillent les familles les plus précaires (habitat collectif HLM) tandis que les secondes proposent une offre de logement destinée aux ménages de classes moyennes, mais aussi aux fractions stables des habitants des quartiers concernés12. Cette promotion des « parcours résidentiels », centrale dans la gestion des relogements, concentre dans les faits une très large part de la population des nouveaux logements (voir l’encadré ci-dessus). Les démolitions, compensées par un nombre (au moins) équivalent de reconstructions, constituent un outil privilégié de la rénovation urbaine qui consacre leur progressive élévation au rang de « solution générique13 » aux problèmes sociaux des grands ensembles. Elles ne font toutefois que suivre une croissance continue depuis la seconde moitié des années 199014 : la véritable nouveauté réside dans la construction sur place de nouveaux logements aux statuts d’occupations variés15. Trois types de logements contribuent à la diversification de l’habitat dans les quartiers prioritaires :

  • Une offre intermédiaire de logements sociaux en location (ou locatif social), du type PLS (prêt locatif à usage social). À côté de cet habitat destiné à des ménages plus aisés, subsiste le type PLAI (prêt locatif aidé d’intégration) destiné aux familles les plus précaires ainsi que le type « ordinaire » PLUS (prêt locatif à usage social) qui se décline dans le cadre de la rénovation urbaine en PLUS-CD (pour « construction démolition ») dont la moitié est réservée pour les relogés et qui permet de diminuer les loyers,

  • Les logements en accession à la propriété, qui peuvent s’accompagner de diverses aides (prêt à taux zéro, aides directes des administrations centrales et locales), d’où le qualificatif « social » souvent accolé à ces opérations. Si celles-ci consacrent « l’arrivée des promoteurs privés dans les grands ensembles16 », elles sont aussi promues par les bailleurs publics,

  • Les logements privés en location (ou locatif libre) destinés à des ménages qui ne répondent pas aux critères de ressources du logement social. Ces logements sont pris en charge par l’association Foncière Logement qui bénéficie de 15 à 35 % des surfaces libérées par les démolitions17.

Cette politique de mixité résidentielle (qui vise la mixité sociale) se déploie non seulement à l’échelle communale ou intercommunale, à l’instar des politiques qui l’ont précédée (une partie des reconstructions est en effet supposée se localiser hors ZUS), mais également (et surtout) à l’intérieur des quartiers rénovés18. Cette politique se déploie en outre à l’échelle du quartier (et non de l’immeuble ou de l’îlot) qui, nous l’avons dit, présente une division en secteurs différemment valorisés.

Le second levier mobilisé pour modifier le peuplement dans le sens d’une plus grande mixité sociale est la « banalisation » de l’environnement à travers de nouvelles normes urbanistiques qui viennent rompre avec l’architecture moderne. Cette politique de banalisation a une double visée : réduire l’image négative des grands ensembles, mais aussi commander aux usages19 (les dispositifs de la « prévention situationnelle » constituent l’exemple par excellence de ce principe, c’est-à-dire une « approche de la délinquance par l’aménagement urbain suivant laquelle tout aménagement urbain doit aboutir à la production d’un espace public dans lequel une surveillance naturelle peut s’exercer, afin de réduire les incivilités et la délinquance20. »). Elle prend appui sur trois outils : l’architecture elle-même – qui prend la forme de petits immeubles ou de maisons individuelles, la « résidentialisation » et le désenclavement.

La « résidentialisation » consiste à clarifier les frontières entre l’espace privé et l’espace public en aménageant leurs limites – par l’ajout de clôtures et de digicodes pour l’essentiel. Dans cette perspective, on reconfigure également l’espace public en y « introduisant des rues, des places ou des espaces aux fonctions définies » « en lieu et place des espaces vides et indéterminés qui entourent souvent les bâtiments des grands ensembles21. » Cette clarification du statut des espaces est censée à son tour clarifier les responsabilités – formelles, mais aussi informelles – qui incombent à chacun en termes de gestion et d’usage des lieux22. Le désenclavement, enfin, consiste à réduire l’isolement physique des quartiers que l’on cherche à « réintégrer dans la ville23. » Dans cette optique, on réorganise les réseaux de transports et les voies de circulation – dont le caractère traversant est privilégié et préside à la démolition d’immeubles localisés en périphérie des quartiers. De même, l’implantation des locaux d’activités et des équipements collectifs autour des axes qui relient ces quartiers à l’extérieur est supposée attirer des usagers et des actifs venus du dehors. Si la politique de banalisation urbaine a un effet limité sur le peuplement des quartiers, il semble qu’elle améliore le plus souvent le cadre de vie des habitants des quartiers populaires et leurs conditions de logement24.

Un gouvernement à distance

« L’ANRU ne dit jamais non, elle ne dit jamais : « Voilà ce qu’il faut faire », elle dit : « Révisez votre projet, faites plus ambitieux ». Et tout le monde comprend que cela veut dire davantage de démolitions […] Pour moi cela relève du « gouvernement à distance » : le pouvoir central n’impose rien, ne négocie rien, mais organise la concurrence entre projets locaux. »

Renaud Epstein, « Rénovés. Comment déloger des habitants pour leur bien, malgré eux » suivi de « L’ANRU, un gouvernement à distance » (Entretien avec Renaud Epstein), dans Stéphane Beaud, Joseph Confraveux et Jade Lindgaard (dir.), La France invisible, Paris, La Découverte, 2008, p. 331.

La rénovation urbaine, qui fait de l’intervention sur le cadre bâti sa priorité, se caractérise par une faible différenciation des projets qui vient contraster avec l’histoire des programmes successifs développés dans le cadre des politiques de la ville qui l’ont précédée25. Cette uniformité relative de projets prend appui sur le montage institutionnel qui caractérise la rénovation urbaine.

La loi Borloo confie le pilotage du programme à une structure située en dehors de l’administration proprement dite : l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), spécialisée dans le secteur urbain (elle participe ce faisant d’un mouvement plus large de découpage des politiques en volets séparés confiés à des agences26, de nature gestionnaire). L’ANRU fait office de guichet unique des importants crédits destinés à la rénovation urbaine, « qui se substitue à la myriade de financeurs que les maires et les bailleurs sociaux devaient solliciter pour intervenir sur un quartier27. »

À ce titre, à travers l’instrument que constitue l’appel à projet, elle organise la mise en concurrence des villes pour l’accès aux subventions, qui incite ces dernières à adopter une position relevant de la « libre conformation » : s’ils ne veulent pas renoncer pour longtemps à intervenir sur le cadre bâti, les acteurs locaux doivent « se conformer, en toute liberté, aux priorités étatiques28. » Et ces priorités sont centrées sur l’intervention urbaine, et notamment sur les opérations de démolition, financées pour la quasi-totalité par l’agence29. La rénovation urbaine relève donc de ce que Renaud Epstein qualifie le « gouvernement à distance » qui retravaille en profondeur les rapports entre le niveau central et le niveau local au profit de l’État, et qui laisse en définitive peu de marge de manœuvre aux collectivités locales dans la définition des projets :

« En mettant en place de nouvelles institutions (agences) et une nouvelle instrumentalisation (programme, appel à projets, indicateurs) destinées à assurer la déclinaison performante du programme national, elle [la loi Borloo] a renoncé à l’approche transversale et bottom-up de la politique de la ville, incarnée dans le couple instrumental projet-contrat, pour organiser le retour à une approche plus sectorielle et descendante. »

Renaud Epstein, La rénovation urbaine, Démolition-reconstruction de l’État, Paris, Les Presses de Sciences Po, 2013, p. 23.

Si la politique de rénovation urbaine se caractérise par une faible différenciation des projets au regard de ceux auxquels avaient donné naissance les politiques précédentes, il ne faudrait pas perdre de vue qu’elle (les catégories qu’elle mobilise et les réalités qu’elle construit) se décline de manière différenciée et donne lieu à des réalités différentes en fonction des contextes locaux.


  1. Pierre Gilbert, Les classes populaires à l’épreuve de la rénovation urbaine, Transformations spatiales et changement social dans une cité HLM, Thèse de sociologie et anthropologie, Université de Lyon, 2014, p. 96. []
  2. Renaud Epstein, La rénovation urbaine, Démolition-reconstruction de l’État, Paris, Les Presses de Sciences Po, 2013, p. 14 – 15. []
  3. Pierre Gilbert, Les classes populaires à l’épreuve de la rénovation urbaine…, op. cit., p. 102. []
  4. L’ouvrage collectif Le peuplement comme politiques dirigé par Fabien Desage, Christelle Morel Journel et Valérie Sala Pala (Rennes, PUR, 2014) montre comment cette croyance suivant laquelle les configurations spatiales sont susceptibles de transformer les individus et la société, s’ancre dans une longue histoire, notamment coloniale. []
  5. Renaud Epstein, La rénovation urbaine…, op. cit.. []
  6. Jean-Claude Chamboredon et Madeleine Lemaire, « Proximité spatiale et distance sociale. Les grands ensembles et leur peuplement », Revue française de sociologie, vol. 11, n° 1, 1970, p. 3-33. []
  7. Renaud Epstein, La rénovation urbaine…, op. cit., p. 103 ; Pierre Gilbert, Les classes populaires à l’épreuve de la rénovation urbaine…, op. cit., p. 102 – 103. []
  8. Jean-Claude Chamboredon et Madeleine Lemaire, « Proximité spatiale et distance sociale, art. cit. []
  9. Les travaux de référence sur les mobilités résidentielles dans le cadre de la rénovation urbaine sont ceux coordonnés ou réalisés par Christine Lelévrier, auxquels il faut ajouter (au moins) la thèse de Pierre Gilbert. []
  10. Ibid., p. 118. []
  11. Christine Lelévrier, « La mixité dans la rénovation urbaine : dispersion ou re- concentration ? », Espaces et sociétés, vol. 140-141, n° 1, 2010, p. 59 – 74 ; Christine Lelévrier, « La rénovation urbaine, un re-peuplement des « grands ensembles » ? », dans Fabien Desage, Christelle Morel Journal et Valérie Sala Pala (dir.), Le peuplement comme politiques, Rennes, PUR, 2014, p. 175 – 194 ; Christine Lelévrier et Christophe Noyé, « La fin des grands ensembles ? », dans Jacques Donzelot (dir.), A quoi sert la rénovation urbaine ?, Paris, PUF, 2012, p. 185-221 ; Pierre Gilbert, Les classes populaires…, op. cit.. []
  12. Pierre Gilbert, Les classes populaires…, op. cit., p. 103. []
  13. Renaud Epstein, La rénovation urbaine…, op. cit., p.113. []
  14. De quelques centaines par an au début des années 1990, on passe à 3 155 démolitions en 1998, 6 419 en 1999, 6 500 en 2000, 8 086 en 2002 et 9 160 en 2003. En 2001, le gouvernement Jospin fixe comme objectif 30 000 démolitions par an, d’après Renaud Epstein et Pierre Gilbert. []
  15. Pierre Gilbert, Les classes populaires…, op. cit., p. 104 et p. 117. []
  16. Ibid., p. 105. []
  17. Devenue depuis Action Logement, cette association est une filiale de l’UESL (Union des Entreprises et des Salariés pour le Logement) qui met en œuvre les politiques nationales d’emploi des fonds d’Action Logement – issus de la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC), le 1% logement. []
  18. Renaud Epstein, La rénovation urbaine…, op. cit., p. 86 – 87 ; Pierre Gilbert, Les classes populaires…, op. cit., p. 104. []
  19. On retrouve ici le principe figurant au cœur des analyses de Michel Foucault qui étudie l’espace comme outil de discipline et de contrôle des comportements : voir Surveiller et punir. Naissance de la prison, Paris, Gallimard, 1975. []
  20. Renaud Epstein, La rénovation urbaine…, op. cit., p. 97. []
  21. Pierre Gilbert, Les classes populaires…, op. cit., p. 106. []
  22. Renaud Epstein, La rénovation urbaine…, op. cit., p. 94. []
  23. Ibid., p. 95. []
  24. Renaud Epstein, La rénovation urbaine…, op. cit., p. 110. []
  25. Cette section se réfère à la thèse de Renaud Epstein et aux écrits qui s’y rapportent, en particulier : « Rénovés. Comment déloger des habitants pour leur bien, malgré eux » suivi de « L’ANRU, un gouvernement à distance » (Entretien avec Renaud Epstein), dans Stéphane Beaud, Joseph Confraveux et Jade Lindgaard (dir.), La France invisible, Paris, La Découverte, 2008, p. 316 – 329 ; « ANRU : mission accomplie ? », dans DONZELOT Jacques Donzelot (dir.), À quoi sert la rénovation urbaine ?, Paris, PUF, 2012, p. 51 – 98 ; La rénovation urbaine…, op. cit.. []
  26. Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances, Agence de l’innovation industrielle, Agence pour le financement des infrastructures de transport, Agence de la recherche, etc. []
  27. Renaud Epstein, « ANRU, un gouvernement à distance… », art. cit., p. 330. []
  28. Renaud Epstein, La rénovation urbaine…, op. cit., p. 24. []
  29. Le financement de la rénovation urbaine fait aujourd’hui l’objet de nouvelles règles parmi lesquelles figure une diminution du taux de subvention des démolitions. []

OpenEdition vous propose de citer ce billet de la manière suivante :
Émilie Balteau (4 avril 2022). La rénovation urbaine : primat du bâti et rôle de l’État. Dédale urbain. Consulté le 21 juillet 2024 à l’adresse https://doi.org/10.58079/nhjs


Laisser un commentaire

Votre adresse e-mail ne sera pas publiée. Les champs obligatoires sont indiqués avec *

Ce site utilise Akismet pour réduire les indésirables. En savoir plus sur comment les données de vos commentaires sont utilisées.

Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search